Tulos- ja tuottavuusohjauksen köydenveto

Osa virastojen tulosohjauskritiikistä kohdistuu ohi ministeriöiden suoraan valtio- varainministeriöön:

VM tuhosi tulosohjauksen tällä alalla tietoisella pakollisten menojen alibudjetoinnilla. Kun oli asetettu kehykset ja tilanne oli selvästi muuttunut, jota ei oltu ennakoitu ja johon meillä ei ollut mitään mahdollisuutta vaikuttaa. Ministeriön kanssa pystyttiin osoittamaan, että tällainen tarve olisi. VMn viesti oli se, että emme usko, mutta katsotaan syksyllä, jos se on toteutunut, annetaan sitten lisää. Jotta tulosohjaus voisi toimia, pitäisi olla realistinen raha käytettävissä. Se on keskeinen motivaatiokysymys. Vasta pakon edessä tulee lisää, se vie uskon tulosohjauksen toimivuuteen (Vrv, 125).

Periaatteessa näen tulosohjausjärjestelmän hyvänä ja toimivan järjestelmänä, mutta jos vuoden alusta tiedetään, että kyseisenä toimintavuonna ei tulla resurssien puolesta selviytymään, silloin lähtöasetelma vesittää koko tulosohjausjärjestelmän periaatteet. Jos tiedetään, ettei toimintavuodesta tulla selviytymään muutoin kuin pitämällä virkoja auki, menetetään koko hyvä periaate (Vrv, 140).

Määrärahojen ja tavoitteiden yhteenkuuluvuudesta ei ole mitään havaintoa. Substanssiministeriöt ovat kiinnostuneita sisällöistä ja vaikutuksista. Määrärahat otetaan, mitkä saadaan. Samalla lailla VMn substanssiosastot ovat kiinnos- tuneita sisällöistä ja vaikutuksista, mutta niillä ei ole valtaa resurssien suhteen. Resurssit ovat kokonaan BOn hallussa ja budjettiosastoa ei näyttäisi kiinnostavan sisältö ja vaikutukset ollenkaan. Niitä kiinnostaa vain resurssimäärä, euromäärä tai henkilöstövuosimäärä. Tulosohjausjärjestelmän heikoin lenkki on VMssä. Ministeriössä ei käsitykseni mukaan ole töissä yhtään ihmistä, joka olisi perehtynyt ohjausjärjestelmiin. (Vrv, 89).

Luin suurimman osan Juhani Kivelän väitöskirjasta Valtiokonsernin talousohjauksen tila – tuki vai taakka? En siksi, että kyseessä olisi metodeiltaan ja argumentaatioltaan mitenkään häikäisevä tutkimus. Tutkimuskysymykset ovat osittain kiinnostavia, mutta yksin niidenkään vuoksi en olisi lukemaan ryhtynyt. Väitöskirjan kiinnostavuus kumpuaa siitä, että Kivelä, valtionvarainministeriöstä eläkkeelle jäänyt, pitkän uran tehnyt virkamies, on suhteittensa ansiosta saanut koottua aivan harvinaislaatuisen haastatteluaineiston. Hän teki 96 haastattelua, joista suurin osa kesti 45 minuuttia, ja sai haastateltua yhtä ministeriä lukuunottamatta kaikkia haluamiaan henkilöitä:

• Eduskunta (9): eduskunnan puhemies, valtiovarainvaliokunnan ja tarkastus- valiokunnan puheenjohtajat ja 6 kansanedustajaa, joista 4 oli tarkastusvalio- kunnan jäsentä. Viidellä haastatelluista oli ministerikokemus. Haastatellut edustivat 3 Kokoomusta, 2 SDP:tä, 2 Keskustaa, 1 Vihreitä ja 1 Vasemmistoliittoa.
• Ministerit (10), joista edustivat 5 Kokoomusta, 3 Keskustaa, 1 Vihreitä ja 1 RKP:tä.
• Ministeriöiden kansliapäälliköt (13)
• Valtiovarainministeriö (21), 6 johdon ja 15 asiantuntijan edustajaa.
• Ministeriöt (12), 12 asiantuntijan edustajaa
• Virastot (22), virastojen johdon edustajia
• Tarkastusviranomaiset (4), valtiontalouden tarkastusviraston , valtioneuvoston controller-toiminnon ja tarkastusvaliokunnan edustajia
• Konsultit (2), konsulttijohtajia
• Uudistushistorian tuntijat (3).

Kivelä siteeraa haastateltavia laveasti, ja nämä sitaatit ovatkin työn kiinnostavinta antia. Luin niitä viimeaikaista yliopistomyllerrystä puoliksi sisältä, puoliksi ulkoa katsoneen apurahatutkijan näkökulmasta. Uudistusbyrokratian villeimmät oikut eivät ole osuneet minuun juurikaan, koska rahoitukseni tulee minulle suoraan eikä kierrä yliopiston kautta, mutta työhuoneeni on yliopistolla, joten seuraan touhua ja ihmisten turhautumista läheltä. Kivelän väitöskirja sai minut ehkä tajuamaan jotain. Voin olla täysin väärässä, koska aihe on minulle täysin vieras, mutta:

Tulosohjaus ja tuottavuusohjaus ovat kaksi eri asiaa, ja tällä hetkellä ne toimivat yliopistoissa toisiaan vastaan. Tulosohjaukseen sisältyvistä tavoitteista ja mittareista sovitaan yhtäällä, tuottavuuden lisäämisestä (eli käytännössä henkilövähennyksistä) ja rahanjaosta taas toisaalla, ja näitä kahta ohjausjärjestelmää ohjaavat poliittiset tavoitteet eivät välttämättä ole lainkaan sopusoinnussa keskenään. Yhtäällä puhutaan kauniita hienoista tavoitteista, toisaalla viedään edellytykset perustoiminnoista selviämiseen.

Arvelen, että suurimmalle osalle yliopistoihmisistä niin hienot tavoiteselostukset ja uuvuttavahkot mittausjärjestelmät kuin resurssien nurkan takaa iskevä, arvaamaton ja kaoottinen riittämättömyyskin tuntuvat tulevan jostain, joten on luontevaa ajatella niiden kumpuavan samasta lähteestä. Tämä saa aikaan avuttoman kammotuksen tunteen: väitetään, että halutaan ja koetetaan vimmaisasti kehittää kaikenlaisilla hienoilla tavoilla, mutta matto saatetaan milloin hyvänsä vetää jalkojen alta. Ei ihme, että kehitysvisioinnit kuulostavat epärehellisiltä huijausyrityksiltä.

Kivelän siteeraamien virastojen virkamiesten puheista voi päätellä, että nämä kaksi ohjausmuotoa, yhtäällä tulostavoitteiden ja monimutkaisten mittarien määrittely ja kaikenlainen seuranta, toisaalta jatkuva pakko vähentää henkilöstöä ja resurssien alimitoitus, saattavat tulla kahdesta eri lähteestä, ja voi jopa olla, että niiden takana vaikuttavat poliittiset tarkoitusperät eroavat toisistaan melkoisesti. Valitettavasti hallinto ei kykene ratkaisemaan tätä jännitettä tarpeeksi korkealla hierarkian tasolla, vaan ristiriitaiset tavoitteet rasittavat opetuksen arkea ja kiristävät tutkijoiden pinnaa.

Jos halutaan yliopistojen henkilökunnan uskovan, että tulostavoitteet ovat todellisia eivätkä sumutusta, jonka avulla heidän työtään koetetaan haitata ja estää, tulos- ja tuottavuusohjaus eivät saisi vetää tällä tavalla eri suuntiin. Jännite tulisi ratkaista sellaisissa neuvottelupöydissä, joiden äärestä löytyy aitoa päätösvaltaa, ja valtahan on nyt keskitetty yliopistoillakin entistä paljon harvempiin käsiin. Tällä hetkellä ristiriitaiset vaatimukset nakertavat yliopistojen henkilökunnan luottamusta sekä poliitikkojen että oman johtonsa hyvään tahtoon.

(Lopuksi huomautus tutkijoille: Kukaan ei tiedä mitä yhteiskunnallinen vaikuttavuus tarkoittaa eikä kukaan tiedä miten sitä mitataan. Ei siis pidä koettaa puolustaa omaa työtään oletetun vaikuttavuuskäsitteen mukaisesti, vaan esittää oma näkemyksensä siitä, miten työ oikeasti vaikuttaa ja miten vaikuttavuutta tulisi mitata, siis määritellä vaikuttavuus niin, että käsitteessä on mieltä.)